Podania w formie dokumentu elektronicznego i inne podania

Dokument elektroniczny definiowany jest m.in. przez określenie jego struktury. Na mocy KPA podania można składać pocztą elektroniczną, ale nie oznacza to, że każde takie podanie musi być składane „w formie dokumentu elektronicznego”, ergo istnieją takie podania, które można złożyć pocztą elektroniczną, ale nie trzeba podpisywać ich bezpiecznym podpisem elektronicznym. Co więcej – istnieją takie podania składane pocztą elektroniczną, które administracja powinna przyjąć, chociażby były opatrzone takim podpisem. Rozporządzenia dotyczącego struktury pism nadal nie ma, a dopiero przez zastosowanie tej struktury kreuje się "formę dokumentu elektronicznego". Nowela ustawy o podpisie elektronicznym odsuwa w czasie jedynie "umożliwienie" wnoszenie podań w takiej formie. Nie został odroczony obowiązek umożliwienia wnoszenia wszelkich podań pocztą elektroniczną, w szczególności takich podań, które podpisane są bezpiecznym podpisem elektronicznym. On istnieje nawet teraz.
Na podstawie art. art. 63 Konstytucji RP: "każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa". Tyle mówi Konstytucja. Nowelizowana właśnie (jeszcze nie zauważyłem na stronie Prezydenta, by podpisał on już nowelizację) ustawa o podpisie elektronicznym odnosi się do tego zagadnienia jedynie częściowo. Przypomnijmy: jeśli nowelizacja wejdzie w życie, organy władzy publicznej umożliwią odbiorcom usług certyfikacyjnych wnoszenie podań i wniosków oraz innych czynności w postaci elektronicznej w przypadkach, gdy przepisy prawa wymagają składania ich w określonej formie lub według określonego wzoru w terminie do dnia 1 maja 2008 r.

W nowelizacji ustawy o podpisie elektronicznym mowa jest o "czynnościach w postaci elektronicznej". Kodeks Postępowania Administracyjnego posługuje się innym instrumentarium. System prawa jest spójny, a ustawodawca racjonalny, zatem jeśli ustawodawca posługuje się różnymi pojęciami – nie można nadawać im takiego samego sensu. Art. 63. KPA, a konkretnie § 1. tego artykułu, stwierdza, że "podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej albo za pomocą formularza umieszczonego na stronie internetowej właściwego organu administracji publicznej, umożliwiającego wprowadzenie danych do systemu teleinformatycznego tego organu, a także ustnie do protokołu". Zwracam uwagę na "pocztę elektroniczną" wymienioną w tym przepisie.

Wiemy zatem, że podania można składać z wykorzystaniem różnorodnych "technik". Art. 63 § 2. KPA mówi o tym, co podanie winno zawierać. Otóż: "podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych". A więc to jest minimum, do którego należy dodać kolejne wymogi (np. skargi podlegają opłacie skarbowej w wysokości 5,00 zł od skargi oraz 50 groszy od załącznika, a to na podstawie ustawy z dnia 9 września 2000 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2004 r. Nr 253, poz. 2532 z późn. zm.), przepisy mogą określać specjalną „formę”, jednak nigdzie nie jest powiedziane, że każde podanie złożone pocztą elektroniczną winno być składane „w formie dokumentu elektronicznego”).

KPA doprecyzuje warunki składania podań pisemnie albo ustnie do protokołu. Podania takie powinny być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Gdyby nie kolejny paragraf, który dodany został przez ustawę o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, wystarczyłoby spełnienie wymogów art. 63 § 2 (por. powyżej) i już dałoby się wnosić podania drogą elektroniczną wówczas, gdy przepisy wskazywałyby szczególne wymagania dotyczące struktury tych dokumentów. Po nowelizacji KPA, w ramach technik elektronicznych można rozróżniać podania na te, które są składane w formie dokumentu elektronicznego oraz inne podania.. Ustawa o informatyzacji dodała § 3a. do art. 63 KPA:

art. 63 § 3a. Kodeksu Postępowania Administracyjnego:

Podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno:
1) być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, przy zachowaniu zasad przewidzianych w przepisach o podpisie elektronicznym, oraz

2) zawierać dane w ustalonym formacie, zawarte we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru.

Cóż to jest "dokument elektroniczny", czym jest "forma" takiego dokumentu, o której mówi powyższy przepis i czy różni się ona jakoś od maila (podania złożonego "za pomocą poczty elektronicznej" – o czym mówi KPA)? Jak się to wszystko ma do "czynności w postaci elektronicznej" (o tym mówi ustawa o podpisie elektronicznym)? KPA posługuje się jeszcze np. określeniem "pisma doręczonego za pomocą środków komunikacji elektronicznej". Czasami KPA posługuje się określeniem "dokumentu elektronicznego" doprecyzowując, iż chodzi o takie jego rozumie, które nadaje temu terminowi ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, czasem zaś nie posługuje się takim doprecyzowaniem. A ustawa ta stwierdza:

Art. 3. Użyte w ustawie określenia oznaczają:
(...)
2) dokument elektroniczny - stanowiący odrębną całość znaczeniową zbiór danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej i zapisany na informatycznym nośniku danych;
(...)

Ufff... Kolejne schody to "zbiór danych", "struktura", "zapisany", "informatyczny nośnik danych". Interpretacja przepisów prawa w społeczeństwie informatycznym staje się nie lada sztuką (a może to nie kwestia społeczeństwa informacyjnego, a poziomu techniki legislacyjnej?). "Informatyczny nośnik danych" jest pojęciem definiowanym przez ustawę jako "materiał lub urządzenie służące do zapisywania, przechowywania i odczytywania danych w postaci cyfrowej lub analogowej". Już na pierwszy rzut oka widać, że podanie złożone za pomocą poczty elektronicznej nie koniecznie musi być „dokumentem elektronicznym” (bo np. nie posiada "określonej struktury wewnętrznej"), ale może też być podaniem złożonym w formie takiego właśnie dokumentu. A przecież KPA dopiero "podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego" wiąże z podpisem elektronicznym.

Na podstawie art. 39¹ KPA: "minister właściwy do spraw informatyzacji określi, w drodze rozporządzenia, strukturę i sposób sporządzania pism w formie dokumentów elektronicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. Nr 64, poz. 565), a także warunki organizacyjno-techniczne ich doręczania, w tym formę urzędowego poświadczania odbioru tych pism przez ich adresata oraz sposób udostępniania ich kopii, uwzględniając potrzebę zapewnienia bezpieczeństwa przy stosowaniu pism w formie dokumentów elektronicznych oraz sprawność postępowania". Rozporządzenie ministra nadaje zatem dokumentowi elektronicznemu "formę"... A raczej - nada taką formę, gdy się to rozporządzenie pojawi. Na razie znamy Projekt rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych i administracji w sprawie struktury i sposobu sporządzania pism w formie dokumentów elektronicznych oraz warunków organizacyjno-technicznych ich doręczania. Obowiązek wydania tego aktu prawnego powstał 7 miesięcy od dnia ogłoszenia ustawy o informatyzacji (ustawę ogłoszono 20 kwietnia 2005 r, aktu jeszcze nie wydano).

Widać z tego, że przepis art. 63 § 3a. związany jest z wcześniej cytowanym art. 58 ust. 2 ustawy o podpisie elektronicznym, a to wszystko wiąże się z ustawą "o informatyzacji" i dodatkowo okraszone jest aktami wykonawczymi. Ustawa o podpisie elektronicznym obowiązuje, ustawa "o informatyzacji" obowiązuje, Kodeks Postępowania Administracyjnego obowiązuje. Wobec braku desygnatu pojęcia "formy dokumentu elektronicznej" - jak się wydaje - nie było nawet konieczności nowelizacji ustawy o podpisie (nie można wszak wnieść czegoś, czego przepisy jeszcze nie dookreśliły). Spustem uruchamiającym art. 63 § 3a byłoby wydanie stosownego rozporządzenia (jednak przeciąganie stanu, w którym rozporządzenie, pomimo obowiązku jego wydania, nie jest wydawane, nie jest działaniem akceptowalnym w demokratycznym państwie prawa).

Wiemy jak składać podania, ale organy władzy publicznej dopiero w 2008 roku umożliwią ich składanie, jeśli pojawi się "określona forma" (jako się rzekło - za pomocą "struktury" definiuje się m.in. "dokument elektroniczny"). Nie zmienia to faktu, że pocztą elektroniczną już teraz można składać podania, co więcej - można składać pocztą elektroniczną również te podania, które "opatrzone są bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu". Jak się zatem wydaje - jeśli przepis nie nakłada obowiązku stosowania określonej "struktury" (czyli, gdy nie ma mowy o "formie dokumentu elektronicznego") - administracja publiczna takie podanie winna przyjąć na podstawie art. 63 §1. Byle spełniały kryteria określone art. 63 § 2. KPA (wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom...).

Od 17 sierpnia określone podmioty winny posiadać również elektroniczną skrzynkę podawczą, chociaż wciąż dyskusyjne jest do czego ta skrzynka ma być używana. Tytuł rozdziału ustawy, w którym znajduje się delegacja do wydania stosownego rozporządzenia, mówi o „wymianie informacji w formie elektronicznej między podmiotami publicznymi”, nie zaś o takiej wymianie pomiędzy podmiotami publicznymi a innymi podmiotami. Komplikuje to nieco sytuację, bo wypadałoby, by obywatel wnosząc podanie w innej formie, niż forma dokumentu elektronicznego - również otrzymywał jakieś potwierdzenie tego faktu... Na podstawie art. 63 § 4. KPA organ administracji publicznej obowiązany jest potwierdzić wniesienie podania, jeżeli wnoszący je tego zażąda.